第V章 罗马共和国的权力机构和主要官职
罗马共和国的权力机构主要指立法机构。虽然罗马共和国不像现
代西方国家那样采用三权分立、相互制衡的政治机制，将立法权、行
政权和司法权明确分开，但是至少罗马共和国的立法权和行政权还是
明确区分的。立法权分属不同的权力机构，行政权则掌握在执政官和
其他行政官员手中。罗马的权力机构非常复杂，多有变更，大体上可
以分为库里亚大会、百人团大会、特里布斯大会以及元老院四者。第I节 罗马公民大会
在罗马，从王政时期到共和国时期，以贵族为主体的权力机构始
终是元老院，而代表人民的权力机构则包括库里亚大会、百人团大会
和特里布斯大会。这三者都是罗马的权力机构，称为人民大会或公民
大会，只不过在不同的时代具有不同的特点，既相互重叠，也前后更
替。
库里亚大会
公民大会的第一种形式是库里亚大会，它是最古老的权力机构。
罗马最初是一个蕞尔小国，地处七座山丘的环绕之中。作为农业社会
的罗马早先是以氏族为社会的基本单元，若干个氏族组成一个胞族，
这个胞族叫作库里亚，罗马建国时一共有30个库里亚。每10个库里亚
又构成了一个部族，部族又叫作特里布斯。按照罗马的历史传说，这
三个部族分别就是拉丁人、萨宾人和伊特鲁里亚人的族群，三个部族
合在一起共同组成了最早的罗马国家。
库里亚（胞族）是建立在具有直接血缘关系的氏族之上的更大群
落，不同的库里亚共同组成的库里亚大会就成为罗马最早的政治联合
体，所以罗马王政时期由全体人民参与的权力机构就是库里亚大会。
库里亚大会据说是由罗慕路斯创建的（正如他也创建了罗马元老院一
样），它的主要职责就是处理各个氏族之间的日常事务，例如举行个
人脱离氏族仪式和收养子女仪式、解决财产纠纷和进行遗嘱公证、主
持宗教仪式和祭祀活动、推选和任命国王，以及制定法律和审理案件
等。
由30个库里亚的民众（包括贵族和平民）组成的库里亚大会构成
了罗马最早的公民大会，这里的公民是指凡出身于罗马最初的三个部
族，或者被收养的成年自由男子。在早期的罗马，按照库里亚大会的
规定，每个库里亚在打仗的时候需要为国家提供100个步兵和10个骑
兵组成军队，30个库里亚加在一起就需要提供3000名步兵和300名骑
兵，这就是罗马王政初期的总兵力。由于库里亚大会是一个建立在若
干血缘氏族联合基础上的政治统一体，因此，随着罗马国家的不断发
展，被并入的族群不断增加，原来的氏族血缘关系逐渐松散，到了第六任国王塞尔维乌斯的时代，库里亚大会的政治职能逐渐被新兴的百
人团大会以及更晚的特里布斯大会取代。到了共和国中期，库里亚大
会已经名存实亡，不再具有任何政治功能，成为一个荣誉性的团体。
在共和国晚期，库里亚大会的成员就只剩下执政官身边的30个随从
了，每个随从在名义上代表着一个胞族。因为此时的罗马已经地跨欧
亚非三大洲，囊括的族群实在太多了，30个胞族已经成为一种传统的
象征了，库里亚大会已经随着罗马国家的发展消逝在历史的长河之
中。
百人团大会
公民大会的第二个重要形式就是百人团大会，百人团大会是第六
任国王塞尔维乌斯创立的。塞尔维乌斯在行政分区和人口调查的基础
上，按照不同的财产资格把罗马人分成了六个等级——每个等级享受
不同的政治权利，也要承担相应的政治义务，从而建立了兵役、税收
和选举权三合一的百人团制度。不同等级的百人团在政治上的意见表
达要通过百人团大会来实现，所以百人团大会就成为新的公民大会，
逐渐取代了建立在血缘关系之上的库里亚大会的政治功能。由于从王
政时期一直到共和国时期，罗马始终处于不断对外扩张的状态中，所
以当时的整个社会架构是按照军队建制而搭建的，具有兵民一体的特
点。实际上百人团最初就是一个军事单位，只不过它们是根据公民财
产的多寡而组建的，包括以贵族和骑士为主体的第一等级的98个百人
团（含18个骑兵百人团），第二、第三、第四等级的各20个百人团，
第五等级的30个百人团和第六等级即无产者的5个百人团，一共是193
个百人团。等级越高的百人团拥有越多的财产，所以自配的军事装备
也比较精良，包括马匹、全身重甲和多种武器，他们在战斗中充当主
力部队，冲锋陷阵，建功立业；而较穷人群组成的百人团的武器装备
就比较简陋，战斗力也依次递减。至于无产者组成的5个百人团，根
本就不能参加战斗，只能做一些辅助工作，如修桥补路、吹号打鼓
等。
百人团不仅是一个战斗单位，而且是一个政治团体，每个百人团
通过内部协商而形成统一意见，在由193个百人团组成的百人团大会
上都具有一票表决权，这一票就代表了这个百人团的集体意志。所以
百人团既是一个军事单位，也是一个政治单位，它构成了罗马社会的
基层组织。百人团制度建立之后，就逐渐取代了库里亚大会的政治功能，成为罗马国家最权威的立法机构，每个百人团的一票表决权在决
定国家重大事务方面都具有重要的作用。
但是塞尔维乌斯建立的百人团制度明显具有强化贵族和富人的政
治权重的特点。在所有的百人团中，18个骑兵百人团是由出身高贵的
血统贵族组成，他们成为战争中最精锐的主力；而第一等级百人团的
80个步兵百人团也都是由罗马最有权势和钱财的富人组成，他们作为
重甲兵，在战争中也发挥着重要的作用。正是因为第一等级的百人团
在战争中起到了举足轻重的作用，所以他们在政治上也相应地占据了
重要的地位。在百人团大会中，第一等级的98个百人团一共拥有98
票，占了整个百人团193票的半数以上。而按照百人团制度的程序规
定，百人团大会在进行表决时，都是按照等级顺序从高到低依次唱
票，首先由18个骑兵百人团投票，然后由第一等级的80个步兵百人团
投票，如果这98票的意见相同（作为公民大会的百人团大会只有表决
权而无创议权，即只能对元老院或行政首长提出的议案进行同意或者
否定的表决），那就已经代表了罗马公民中多数人的意见，后面几个
等级的百人团（其票数加起来一共只有95票）也就没有必要继续投票
了。因为在一些重大的政治、经济问题上，传统的古典贵族和成为新
贵的平民豪门（他们共同组成了第一等级），往往利益相关，大家的
态度通常比较一致，投票表决的结果也基本相同，因此作为公民大会
的百人团大会在政治上带有明显的权贵特点。
百人团大会后来成为罗马共和国时期的立法机构，它的主要职责
包括：
1.对元老院和执政官的提案进行表决。由于元老院在法理上并不
是一个真正意义上的立法机构（尽管它实际上越来越向一个握有实权
的立法机构发展），而只是一个咨询机构或议政机构，所以元老院的
提案不能直接成为法律，必须通过百人团大会的表决才能成为法律。
是每18个月选举两个。这些国家行政长官的产生首先需由百人团大会
采取差额选举，然后把选举结果提交元老院批准生效。
3.进行死刑判决。共和国第二任执政官瓦列里乌斯的立法就明确
规定：判处死刑的唯一权力属于人民。百人团大会是罗马的公民大会，代表全体罗马人民，所以只有百人团大会才可以做出死刑判决，
被判决死刑的公民也可以向百人团大会提出上诉。
4.对宣战、媾和等重大外交事务进行表决。后来随着元老院的政
治权重日益增加，百人团大会的宣战、媾和以及审判等权力逐渐被元
老院和后来独立的司法机构取代，它的立法权也日益被特里布斯大会
取代，最终仅仅保留了选举执政官、监察官等高级官员的权力。
尽管百人团大会是罗马王政时期的第六位国王塞尔维乌斯建立
的，但是它却在罗马共和国早中期的政治生活中发挥了非常重要的作
用。因为百人团大会经典地表现了罗马共和国政制的基本特点：全体
罗马人民包括贵族和平民都享有参与政治事务的权利，虽然政治权力
更多地掌握在权贵手里。自从百人团制度建立以后，百人团大会就逐
渐取代了库里亚大会的政治功能，成为罗马共和国最重要的立法机
构。
特里布斯大会
罗马公民大会的第三种形式是特里布斯大会，它原本是罗马的部
族大会，创建于公元前5世纪上半叶，最初仅有部族平民参加，与全
民（包括贵族与平民）参加的百人团大会不同。后来随着罗马的扩
张，越来越多的外来移民迁入罗马，打破了以前的部族界限，再加上
罗马统治的疆域也不断扩大，特里布斯大会就逐渐由部族大会演变为
行政区域大会了。除平民之外，贵族也开始参加特里布斯大会，因此
该大会也逐渐发展成为全体罗马人的公民大会，与百人团大会相互呼
应。与此相应，特里布斯大会的权力也在不断加强。最初作为部族平
民社团，特里布斯大会的决议仅对平民具有约束力，而不能成为对所
有公民都有效力的罗马法律。自从公元前494年设立保民官之后，特
里布斯大会的主要职权是选举保民官。后来经过平民们的不断抗争，
罗马通过了一系列法案来加强特里布斯大会的立法权，直到公元前
287年颁布的《霍腾西阿法》正式确立了特里布斯大会（或平民大
会）的决议对于全体罗马公民均具有约束力，这就使得特里布斯大会
真正拥有了立法权。
如果说库里亚大会是按照氏族血缘而划分的，百人团大会是按照
财产资格而划分的，那么特里布斯大会就是按照行政区域而划分的，这三种不一样的划分标准，意味着罗马社会的组织原则发生了变化。
罗马最早的政治组织库里亚大会是建立在不同的血缘氏族关系之上
的，后来随着罗马版图的不断扩张，很多周边的族群被合并到罗马人
中，这样就使得以人口居住地为根据的区域关系逐渐代替了以血缘为
根据的氏族-胞族关系，所以塞尔维乌斯才把罗马划分为若干行政区
域，并且以财产资格为依据建立了百人团制度。特里布斯大会最初虽
然是在部族的基础上建立的，但是到了共和国中期，罗马的版图已经
扩大到了意大利的整个中部地区，传统部族的意义已经日益淡化，新
的行政区域不断增加，这样就在重新划分行政区域的基础上，把传统
的百人团大会与根据行政区划而建立的特里布斯大会加以整合，形成
了兼具二者特点的罗马公民大会。
特里布斯原本是指具有血缘关系的部族，后来演变为超越血缘关
系的行政区域。但是在罗马传统的古典贵族中，特里布斯仍然是他们
身份的主要标志。罗马传统贵族的名字通常由三部分构成：第一部分
是本人名；第二部分是特里布斯名，代表着家族或者身世渊源，往往
只有传统贵族才有这个名字；第三部分则是父名。例如罗马著名政治
家恺撒的全名叫盖乌斯·尤利乌斯·恺撒(Gaius Julius Caesar)，其中盖
乌斯是他的本名，恺撒是他的父名（在罗马社会，人们通常以父名来
称呼一个人），而尤利乌斯则是他的特里布斯名，也就是恺撒家门的
名字。特里布斯名往往是以一个部族或地区的名门望族的名称来命名
的，例如尤利乌斯家族就是罗马最古老的名门望族（最初是从阿尔巴
迁徙而来的），所以人们一听到特里布斯名“尤利乌斯”，就如同听
到“科尔内利乌斯”“埃米利乌斯”“法比乌斯”“克劳狄乌斯”这
些古老的名字一样，就知道对方是贵族出身了。如果没有中间的特里
布斯名，那就是依附于贵族的门客，或者是一般的平民百姓，例如共
和国后期的平民政治家盖乌斯·马略，从名字上就可以知道他不是贵族
出身。由此可见，特里布斯名成了罗马公民身世和权力的一个重要标
志。
到了共和国中期，特里布斯越来越与部族血统相分离（除了仍然
保留在一些血统贵族的名字中之外），成了行政区域的名称，因此特
里布斯大会实际上就是按照地域原则组织起来的罗马公民大会。
特里布斯的数量增长和性质变化公元前495年，罗马共和国刚刚建立不久，当时罗马的领域以
“七丘之城”为根基，分为4个城区特里布斯和17个乡村特里布斯，
版图面积大约为900平方公里。4个城区特里布斯是根据罗马城里七座
山丘附近的居民居住点而划分的，如帕拉蒂尼区、埃斯奎里区等；17
个乡村特里布斯则是根据罗马周边的一些新纳入的大贵族领地来划分
的，比如埃米利区（以埃米利乌斯家族为根据）、克劳狄亚区（以克
劳狄乌斯家族为根据）、科尔内利区（以科尔内利乌斯家族为根据）
等。在罗马早期扩张的时候，经常会将一些被征服地区的贵族和平民
迁移到罗马的七丘之城。比如第三位国王图鲁斯征服了阿尔巴地区，
就把尤利乌斯家族等阿尔巴族群迁到七丘之一的西里欧山，数百年
后，尤利乌斯家族已经成为根基深厚的罗马望族了。这些最早聚集到
罗马城内的人群就在七座山丘附近形成了最早的4个城区特里布斯。
在后来进一步的扩张中，罗马的地域范围随之扩大，一些被征服的地
区就以当地望族或者新迁入的大贵族为名相继建立了一些乡村特里布
斯。这样就形成了至公元前495年为止的罗马4个城区特里布斯和17个
乡村特里布斯。
后来由于罗马帝国不断扩张，兼并了更多地区和人民，到了共和
国中期的公元前3世纪（公元前241年），特里布斯的数量已经增加至
35个。这些新设立的特里布斯不再按照大贵族的姓氏来划分，而是根
据地域名称而划分，如斯泰拉提纳区（因伊特鲁里亚的斯泰拉提纳平
原而得名，公元前387年设立）、法勒纳区（因坎帕尼亚的法勒努斯
地区而得名，公元前318年设立）、阿尼恩西斯区（因拉提乌姆的阿
尼奥河而得名，公元前299年设立）等。这样一来，特里布斯就日益
由部族单位演变成为行政区域组织了。
虽然此后罗马共和国的势力范围还在不断地扩大，但是特里布斯
的数量却不再增加（与此相应，罗马公民权的范围也不再扩大），最
后就固定为以罗马为中心的35个特里布斯（4个传统的城区特里布斯
和31个后来逐渐建立的乡村特里布斯），这些地区都是位于意大利中
部的拉丁、萨宾、伊特鲁里亚等族群的居住地。以后再被征服的意大
利其他区域的人民就只能融入已有的35个特里布斯当中，他们仍然生
活在自己的原居住地，但是在政治区划上却从属于某个已有的特里布
斯，如果他们获得了罗马公民权，就可以在所属的特里布斯中行使投
票、选举等政治权利和履行服兵役、纳税等公民义务。随着罗马版图的扩张，很多重大的社会事务都开始由行政区域来
进行组织，而不再以血缘关系或者部族聚落为依据了。而且由于罗马
人口不断增加，打仗的时候也不需要全民皆兵了，而是以特里布斯为
单位来进行征兵动员，轮番上阵。这就意味着特里布斯已经成为罗马
共和国进行政治管理和军事组织的基本单元。在这样的情况下，罗马
共和国就顺应时代发展的要求，按照特里布斯的行政区域来组织征
兵、税收、选举等事务，把以前按照财产资格进行划分的百人团整合
到特里布斯之中。
特里布斯与百人团的整合
公元前241年，罗马共和国根据特里布斯的现状对百人团的构成
比例进行了重要改革，并将百人团大会和特里布斯大会整合在一起。
公元前6世纪中叶塞尔维乌斯将罗马公民按照财产资格划分为193个百
人团，到了公元前241年，罗马共和国根据35个特里布斯来重新组建
百人团。每个特里布斯仍然按照财产资格把人口分成五个等级，每个
等级分别组成老年百人团和青年百人团（仍以45岁为划分标准）各一
个。这样一来，每个特里布斯都按照财产等级和年龄区别而组成10个
百人团，35个特里布斯一共为350个百人团，再加上由传统贵族组成
的18个骑兵百人团和无产者的5个百人团（均不按特里布斯分配），
整个罗马共和国一共形成了373个百人团。这些百人团共同组成了特
里布斯大会，每个百人团都享有一票表决权，在召开特里布斯大会时
通过民主表决的方式来决定共和国的重大事务。
表5-1 公元前6世纪中叶建立的百人团表5-2 公元前241年根据特里布斯改革后的百人团通过上表的对比可以看到，公元前241年改革的最重要之处并不
在于把百人团和特里布斯整合在一起，而在于使百人团的构成比例发
生了根本性的变化。由于每个特里布斯的第一等级都只能组建一个老
年团和一个青年团，所以整个特里布斯大会的第一等级只能拥有70个
百人团，再加上传统贵族的18个骑兵百人团，一共也不过88个；而参
与特里布斯大会的第二、第三、第四、第五等级却各自拥有70个百人
团，一共有280个百人团，在数量上具有压倒性优势。这就意味着平
民尤其是中产阶级（第二、第三、第四等级）在当时的罗马共和国里
已经成为公民主体和军队主力，而贵族和骑士（商人或平民豪门）组
成的第一等级的政治权重和军事作用明显下降。在公元前6世纪中叶
建立的百人团制度中，第一等级的98个百人团在193个百人团中占有
绝对优势；然而在公元前241年按照特里布斯改革之后的百人团中，
属于中产阶级的第二、第三、第四等级的210个百人团已经占了373个
百人团中的多数，而第一等级的百人团反倒减少到88个。这恰恰说明
随着罗马的不断扩张，中产阶级逐渐成为共和国的中坚力量，同时也
意味着平民阶层在政治上的影响力日益增大。这既是罗马连年对外扩
张不断吸纳新成员的结果（这些新加入的成员当然更多的是平民阶
层），而且也是共和国建立二百多年来平民与贵族权力博弈达到平衡
的表现。
特里布斯大会与平民大会
在罗马的公民大会中，投票方式可以分为两种：一种是早先百人
团大会的方式，即按照等级顺序从高到低进行投票，这种投票的结果
在当时第一等级百人团占优的情况下明显是有利于罗马权贵阶层的；
另一种是特里布斯大会的投票方式，即不分等级、每次投票时采取抽
签的方式来确定各个特里布斯的投票顺序，后者当然是有利于平民阶
层的。由于公元前241年改革后的第一等级百人团数量已经大大减
少，所以按照特里布斯大会的投票方式进行表决就更有利于平民阶层
了。
特里布斯大会最初是部族平民的会议，后来随着原始部族被行政
区域取代，各地的贵族也开始参与其中，特里布斯大会日益成为全体
罗马人民参与的公民大会。然而在实际操作中，由于罗马版图越来越
大，35个特里布斯中只有4个城区特里布斯，而召开大会的地点当然
只能在罗马城内。因此参加特里布斯大会的人员往往主要是城区的民众，住得远的公民既缺乏交通上的便利条件，通常也无闲暇和兴趣前
来参与，虽然他们和城市公民一样享有参会的权利。这就使得罗马的
特里布斯大会越来越演变为城市公民的大会，一些居住在乡间的土地
贵族和他们的门客就慢慢地被排斥在外了。如果说当罗马共和国还只
是一个“七丘之城”时，住在城里的第一等级可以轻易地操控百人团
大会的权力，公民大会被打上了浓重的权贵烙印；那么到了罗马共和
国的中期，特里布斯大会越来越被数量上占优的城市平民控制，与以
贵族为主体的元老院之间的对立和竞争也变得更加激烈。这也体现了
特里布斯大会和百人团大会的不同之处，总体来说，百人团大会带有
较为明显的权贵色彩，而特里布斯大会从起源和性质上来说都更加偏
重于平民的权力。
到了布匿战争和马其顿战争结束之后（公元前2世纪后半叶），
随着平民与贵族的矛盾再度走向激化，特里布斯大会也日益演变为平
民大会，对脑满肠肥的罗马贵族充满了怨恨的城市平民（其中很多人
是在土地兼并过程中失去了祖传耕地的无业游民）在召开大会时有意
地诋毁和排斥贵族，致使贵族都不再愿意参与这种带有明显敌意和暴
力倾向的公民大会。这样一来，特里布斯大会就从一个兼容平民与贵
族的公民大会蜕变为一个由城市无产者控制的平民大会，与权贵操控
的元老院形成了水火之势。而百人团大会则与特里布斯大会相分离，
但是它的许多政治功能已经分别被元老院、专设的司法机构以及特里
布斯大会所分有，仅剩下选举执政官和监察官等政府官员的权力了。
随着罗马共和国的发展壮大，库里亚大会早已丧失了政治功能，
仅仅保留了部分宗教职能和象征意义，罗马的公民大会主要体现为百
人团大会和特里布斯大会这两个权力机构。相对而言，百人团大会虽
然还保留着选举执政官等重要职能，但是它作为立法机构的主要权力
已经被特里布斯大会所取代（《霍腾西阿法》的颁布是一个重要标
志）。因此到了共和国的中后期，真正代表平民政治权力的立法机构
就是特里布斯大会了，它与代表权贵势力的元老院形成了尖锐的对
立。作为罗马平民大会场所的尤利娅会堂遗址
罗马公民大会的“人民主权”
从库里亚大会到百人团大会和特里布斯大会，作为享有立法权力
的公民大会，都代表着某种意义上的人民主权，似乎体现了罗马共和
国的“主权在民”的政治特点。但是从实质上看，罗马公民大会的权
力却是非常有限的，人民的权力始终受到权贵阶层的有力限制。在罗
马共和国时期的权力博弈中，元老院在大多数时候都控制着罗马政治
的主动权，而人民却总是处于被动的地位。
早在共和国第二任执政官瓦列里乌斯的立法中，就明确表述了人
民主权至上的原则。但是罗马共和国的“人民”既包括贵族也包括平
民，而且在共和国初期“人民”首先是指贵族这样的“头等公民”。
后来随着罗马平民在“人民”中所占份额越来越大，公民大会的政治
权力也日益增长。但是相对于元老院而言，公民大会的权力始终具有
消极的和被动的特点。例如，无论是百人团大会，还是特里布斯大
会，两者都只有投票表决权，却没有提案权和辩论权，与会的民众只能对元老院、执政官或者保民官提出的法案进行同意或否定的表决。
罗马公民大会（包括百人团大会和特里布斯大会）在政治权力方面的
局限性体现在如下几个方面。
第一，与雅典城邦的立法机构——五百人会议——相比，罗马公
民大会在民主性或人民主权方面具有明显的弱势。雅典五百人会议具
有政治平等和言论自由的特点，会议成员是由抽签产生的，不分等
级，大家在召开会议时除了拥有表决权之外还具有提案权，可以自由
辩论。但是罗马的百人团大会是有等级性的，按照等级差别来决定投
票顺序，而且百人团大会和特里布斯大会都只有表决权，没有提案权
和辩论权，这就极大地限制了罗马公民的民主权利。由此可以体现出
雅典民主制和罗马共和制在人民的基本权利方面的重要差别。
当然，与相对保守的罗马共和制相比，雅典民主制由于赋予人民
过多的权力，最后竟导致了一种“多数人的暴政”，走向了另一个极
端。而罗马共和制的政治权力虽然长期掌握在少数权贵手里，但是一
直到公元前2世纪末为止，罗马至少有效地避免了国家走上暴民政治
的道路。到了公元前1世纪，随着平民大会与元老院之间的权力冲突
日益白热化，一些个人野心家开始利用军队来干预政治，最终把相互
制衡的平民大会权力和元老院权力全都集于一身，从而实现了从共和
向帝制的转化。从这个角度来说，或许正是罗马公民大会在权力博弈
中一直处于相对弱势的地位，政治权力长期掌握在元老院手中，才保
证了罗马共和国的顺利发展和长治久安。毕竟罗马共和国从产生伊始
一直到病入膏肓，始终都带有浓郁的权贵色彩。
第二，随着罗马版图的扩大和公民人数的增加，罗马公民大会越
来越不具有代表性。事实上，参加特里布斯大会的主要是4个城区特
里布斯的公民，另外31个乡村特里布斯中的公民很少有条件和兴趣参
加大会。而且这个大会越来越具有排斥权贵的倾向，公民大会实际上
已经演变为平民大会了。而在仍然具有公民性质的百人团大会中，选
民们又往往会受到恩主-门客关系的制约，致使一些权贵很容易操纵公
民大会。
第三，到了公元前3世纪以后，百人团大会原有的宣战、媾和、
批准条约等权力逐渐转移到元老院手里，其司法功能也逐渐被常设的
法庭和陪审团所取代，最后百人团大会只剩下选举执政官、监察官等高官的权力了，其立法权几乎丧失殆尽。虽然特里布斯大会的立法权
加强了，但是由于它的平民化倾向越来越明显，所以这些权力很容易
被某些平民领袖（如格拉古兄弟、萨图宁、苏尔皮奇乌斯等）所滥
用，从而激化了罗马政坛上的权力冲突。
第四，到了共和国后期，平民会议逐渐变成了一些有政治野心的
保民官要挟元老院的有力工具，保民官一边与元老院针锋相对，另一
边却与执政官暗中勾结，希图通过平民的支持来提高自己在罗马政坛
上的地位。而那些贵族出身、手持军权的执政官为了实现自己的政治
目的，反而站到平民的立场上，比如恺撒、屋大维等人。这些人尽管
是贵族出身，却利用人民对权贵的不满，获得了平民的支持和军队的
拥戴，削弱乃至取代了元老院的统治，以人民的名义颠覆了共和国。
总而言之，罗马的公民大会，无论是早期的库里亚大会，还是后
来的百人团大会和特里布斯大会，在共和国政制的权力制衡中，其所
体现的“人民主权”都是非常有限的，它们在与元老院的权力博弈中
基本上处于弱势地位。第II节 罗马元老院
在罗马共和国中，真正掌握政治权力的机构是由贵族垄断的元老
院，它在罗马政治生活中具有旋转乾坤的重要意义。
元老院——共和国的政治压舱石
罗马元老院据说是由罗慕路斯所建，最初由100个有威望的氏族
长老组成。在王政时期，元老院的权力并不是太大，因为元老院在当
时只是国王的一个咨询机构，并不具有立法和行政的实权。一切大权
均掌握在国王手中，元老院充其量只是给国王提供一些政策意见而
已，并没有决定国家事务的权力。国王被推翻以后，执政官充当了国
王的角色，掌握了国王的权力，因而在共和国初期元老院的实权依然
不大，它的权力往往要受制于执政官和百人团大会，后来又要受制于
保民官。但是随着罗马共和国的国势日增和制度建构，元老院的实力
也随之强盛。到了共和国中期，元老院的权力已经明显地超过了执政
官和公民大会，成为主宰共和国命运的政治压舱石。正是在元老院的
卓越领导下，罗马贵族和平民才能团结起来，协同一心，共同对外，
罗马国家也因此而迅猛崛起，在对外扩张方面取得了辉煌的成就。但
是到了共和国后期，由于外省大量财富和奢靡生活方式的侵蚀，元老
院的贵族们逐渐丧失了早年的德行担当和家国情怀，消沉于个人私欲
的满足之中，共和国也因此而沦为某些拥兵自重的集权者的囊中私
器。
元老院从最初仅仅作为执政者的一个咨询机构到逐渐攀登上权力
的巅峰，然后再到被集权者所操控和架空，从权力的巅峰上跌落下
来，这个权力的盛衰过程就如同晴雨表一样显示了罗马共和国从弱小
到兴盛，再从兴盛到衰亡的演变历程。
元老院作为罗马共和国最重要的权力机关和议事机构，其职权主
要包括：提案和辩论、财务管理、重案审理、行省治理和军事指挥权
分派、任命执政官和独裁官、外交事务管理等。
首先，元老院具有提案的职权，元老院提出的议案并不是法律，
必须得到百人团大会的通过才具有法律效力。元老院最初受百人团大会的约束，后来百人团大会逐渐失去了立法权，元老院的提案往往就
会被直接确立为法律，与平民大会的立法相互区别，共同作为罗马共
和国的法律发挥作用。
其次，国家的财务管理是元老院负责的重要事务，元老院的元老
都是职业政治家，大多是从基层官员开始干起，所以擅长财务管理。
共和国的年度财务预算、公共工程的拨款和发包、军费开支和监管
等，都是由元老院来讨论决定。
再次，元老院拥有重案审理的职权，例如死刑判决等重大的案件
一般都是由元老院来审理的，最后再通过百人团大会批准执行（被判
处死刑者可以向百人团大会提出上诉）。
另外，元老院具有行省治理权，随着罗马版图的不断扩大，一些
海外行省纷纷建立，这些行省的土地开发、公共工程、财政税收以及
行省总督的指派等事务，也是由元老院来统筹管理。在战时，元老院
还可以分派军事指挥权，授权执政官组建罗马军团和统帅军队出征
（在战斗过程中罗马元老们往往也是身先士卒，为国效忠）。
最后，元老院有权对百人团大会选举出来的执政官、监察官等高
级官员进行任命，并且在非常时期可以直接任命独裁官；元老院负责
接见外国使团和派遣外交使者、向敌国宣战与媾和、与友邦结盟和缔
约等事务。
虽然元老院拥有诸多权力，但是元老院的提案往往会受制于公民
大会和保民官；战争时期，在战场上统帅军队的执政官往往也不受元
老院命令的制约，独裁官更是可以合法地抛开元老院而先斩后奏、独
断专行。不过，独裁官并不是常设的官职，执政官在一般情况下也是
尽量与元老院相互契合的。而面对着公民大会和保民官的立法阻碍，
元老院在处理日常事务时可以发布一种“元老院命令”，相当于一种
行政法规，尽管它的权威性不能与公民大会通过的法律相比，但是仍
然具有一定的法权效力，足以对公共事务起到重要的规范作用。而且
随着百人团大会的立法地位日益下降，“元老院命令”越来越多地取
代了法律，这也标志着元老院的政治权力在不断增强。
到了公元前2世纪后半叶，元老院又拥有了一种特别的权力，那
就是可以发布“元老院终极令”(Senatus Consultum Ultimum)。该法令的内容是：当元老院认为共和国的安全面临着来自公民内部的暴
力威胁时，它可以督促执政官或其他官员采取任何必要措施来反击威
胁，保卫共和国。“元老院终极令”是具有最高法律效力的终极命
令，任何权力机构（百人团大会和特里布斯大会）和个人（保民官、
独裁官和执政官）都不能对其进行否决。
在共和国的历史上，元老院一共发布过四次“元老院终极令”：
第一次是在公元前121年，元老院通过发布终极令宣布保民官盖乌斯·
格拉古的改革是违法的，最后逼得他命其贴身奴隶将自己杀死；第二
次是在公元前100年，元老院针对保民官萨图宁煽动平民发动街头暴
乱而发布终极令，最后使萨图宁死于非命；第三次是在公元前63年，
元老院在西塞罗等元老的煽动下，针对所谓的“喀提林阴谋”发布终
极令，最后未经审判即把喀提林集团赶尽杀绝；第四次是在公元前49
年，当恺撒与庞培公开决裂，从高卢挥师南下意大利时，元老院以叛
国罪名对恺撒发布了终极令，但是这次终极令却没有发挥作用，恺撒
凭借武力击败了元老院和庞培。
元老院的人员组成和政治权重
在罗马王政初期，开国之君罗慕路斯挑选了100位氏族长老作为
咨询者，组成了最早的元老院。第五任国王老塔克里乌斯当政时，把
元老院的元老增加到200人。到了共和国初期，第二任执政官瓦列里
乌斯再将元老院人数增加到300人，从此以后元老院就长期由300位元
老组成。从人员成分来看，早期的元老院清一色由出身高贵的古典贵
族组成；后来随着共和国的发展，元老院不断吸纳一些富商（骑士）
和知识精英（法律专业人士），与时俱进，常变常新，始终保持着罗
马社会最具优势的精英阶层的政治中枢的定位。到了共和国末期的公
元前80年前后，独裁官苏拉又把元老院的元老增加到600位，目的是
加强贵族的政治实力，压制平民派。恺撒就任独裁官期间，为了笼络
人心，进一步把元老院的成员增加至900人。公元前30年屋大维完成
了罗马的统一，面对着频繁内战所导致的元老伤亡惨重的现状，对元
老院进行了大换血式的调整，并把元老人数缩减为600人。但是此时
的元老院已是形同虚设，实际上成为屋大维的傀儡，罗马共和国也悄
无声息地转变为帝国了。虽然元老的人数在不断变化，但是与频繁更迭的执政官及其他高
级官员相比，罗马元老院的元老却具有职权稳定的明显优势。罗马的
政府高官的任期都较短，执政官是一年一届，监察官是18个月一届，
独裁官是6个月一届，即使是作为平民领袖的保民官，也是一年一
届，只有元老是终身任职的，只要不犯严重的道德错误，可以当一辈
子的元老。因此，与一年一选的执政官、保民官等相比，终身任职的
元老不仅具有人数上的优势，更具有任期上的优势，他们不需要为自
己明年是否能够继续担任元老而担忧，从而在政策制定和执行方面能
够始终保持连续性和一致性。由此看来，在铁打的元老院与流水的执
政官、保民官的权力博弈中，元老院无疑成为更具有主动性和坚韧性
的因素，它决定着罗马共和政权体制动态平衡的基本态势，它的权重
变化决定了共和国的兴衰存亡。
罗马元老院旧址
按照罗马共和国的规定，凡是担任过执政官、法务官、独裁官、
骑兵长官（独裁官副将）和牙座市政官的人，在卸任后都可以自动成
为元老。后来由于平民的不断抗争，一些在政治上表现突出（如保民官）或者具有显赫军功（如军队将领）和非凡专业能力（如大律师）
的平民也可以成为元老。到了屋大维统治时期，甚至还规定了元老的
财产资格（100万塞斯特斯），所以穷人根本不可能成为元老。长期
以来，元老们不是具有高贵出身的传统贵族，就是通过后天努力获得
巨大成功的平民新贵，他们不仅有权有势，而且有德行有担当，具有
高尚的精神情怀。在共和国发展的大部分时间里，元老院都是一个由
社会精英分子组成的政治团体，在不断的自我更新中展现出卓越的集
体领导力，带领罗马人民不断地创造辉煌。蒙森认为，元老院之所以
能够掌握政治权力，不是因为门第的虚名，而是人民选择的结果。而
且元老们还要经常接受监察官的道德监察和广大民众的政治监督，因
此他们始终要保持较强的敬业意识和执政能力，团结一心，为国效
劳。在罗马共和国时期频繁发生的对外战争中，元老们往往都是身先
士卒，以身殉国，为民垂范。例如在公元前216年发生的坎尼之战
中，罗马元老院的300名元老中，竟然有80位元老在战场上伤亡。这
也充分说明了当时的元老们确实在行为作风方面堪称人民的表率，他
们身先士卒、冲锋在前，杀身成仁，为平民树立了精忠报国的楷模，
在崇拜英雄的罗马民众心目中成为不朽的道德典范。虽然在罗马政坛
上元老院与平民大会长期处于对立和竞争的状态，但是元老们在各种
公共场合所表现出来的崇高德行使他们一直受到广大民众的尊重。蒙
森中肯地评论道：
“罗马元老院实为这个国家最高的表征，因其坚定如一和明达治
道，因其团结一致和爱国心切，因其权势强盛和勇敢坚强，罗马元老
院实为冠绝古今的政治机构，甚至那时，它仍然堪称‘群王会议’，
它懂得如何使专制政体的奋发有为与共和政体的舍身为国结合起来。
从来没有一个国家能像全盛时代的罗马那样，由元老院作为代表，在
对外方面表现得那样坚强而庄重。”
在共和国中期的200多年时间里（从公元前4世纪初到公元前2世
纪后半叶），元老院强有力地控制着罗马的政治权力，这固然是由于
他们人数众多，不受任期届满或民意摇摆的影响，更重要的则是因为
那时的元老们都自觉地维系着古典的贵族传统，拥有以国家强盛为己
任的崇高情怀，严于律己，以身示范，为共和国的发展立下了卓越的
功勋。也正是在这一段时间里，罗马共和国在元老院的集体领导之
下，从台伯河畔和拉丁平原上的一个蕞尔小国，一跃而成为囊括整个
地中海周边世界的超级帝国。但是从公元前2世纪下半叶开始，元老院在诸多因素的影响下逐
渐丧失了高尚的古典情怀和卓越的政治能力，平民与贵族的历史矛盾
再度激化，最后竟触发了罗马内战，元老院的集体领导力在职业军队
和激愤民众的暴力冲击下迅速崩塌，共和国也由此走向了衰亡。第III节 罗马国家官员
在罗马共和政制的三大要素中，两个权力机构公民大会和元老院
时常处于对立与竞争的状态中，而执政官作为国家最高的行政官员，
则在双方的权力角逐中纵横捭阖，渔人得利。在罗马共和国，主要的
国家官员由百人团大会选举产生，他们掌握着国家的公权力，包括执
政官(consul)、法务官(praetor)、监察官(censor)，以及在紧急状态
下由元老院临时任命的独裁官(dictator)等。至于由特里布斯大会选举
产生的平民保民官，虽然不属于政府官员，但是也拥有重要的政治权
力，特别是有对元老院议案和执政官命令的一票否决权（Veto，即
“我反对”）。这些拥有不同职权的政治角色对于共和国各权力机构
之间的制衡关系具有重要的影响力，共同勾勒出共和国权力博弈的动
态平衡轨迹。
公元前509年罗马人民建立了共和国，以一年一选的两位执政官
取代了终身制的国王。从职能上来说，执政官就相当于国王，是国家
最高的行政首脑，拥有执行权。执行权是一种积极主动的权力，主要
表现为执政官平时负责主持元老院会议和百人团大会、在打仗的时候
出任军队统帅等。在罗马共和国的发展过程中，主管行政事务的执政
官在相互对立的元老院和公民大会之间扮演了一个重要的协调角色，
在罗马共和政制的权力平衡中发挥了非常重要的作用。
一、执政官的职权
与王政时期的国王相比，罗马执政官具有年度制和同僚制这两大
特点，任职时间短暂并且在权力方面相互掣肘。按照罗马共和国的惯
例，两名执政官每年由百人团大会选举产生，然后经过元老院批准正
式就任，任期一年。罗马共和国的第一任执政官就是开国元勋布鲁图
斯和科拉提努斯，他们为同僚制和年度制开创了先例。
执政官作为国家最高的行政长官，继承了王政时期国王的一些权
力标志，例如“法西斯”和象牙椅等。当执政官期满卸任，“法西
斯”和象牙椅就要交还元老院，表示此人已经不再掌握公权力。除了上述标志之外，执政官往往会身穿镶有紫边的袍子，因为紫色被罗马
人看作最尊贵的颜色，代表着崇高的身份和地位。
执政官平时负责召集、主持元老院会议和百人团大会，参与一些
重大公共事务的决策，掌管国库，发布政令等；在战争时期，执政官
就会出任军队统帅，负责召集和指挥军队以及筹集军费。执政官的政
令虽然不如公民大会通过的法律那样具有权威性，但是在其执政期间
同样具有约束力；至于执政官在战时发布的命令和做出的裁决，更是
具有不容置疑的绝对性。在罗马共和国的早中期，罗马军队一直保持
着“将无常师，师无常帅”的传统，即将领麾下没有常规的部队，军
队也没有固定的统帅。这是因为在马略进行军事改革之前，罗马一直
没有职业军队，兵民一体。每当战火烽起，元老院就会按照百人团的
架构征召军队，然后指派执政官出任军队的统帅。战争结束之后，执
政官就不再具有军职了，士兵也就解甲归田。罗马正是因为没有职业
军队，所以也就没有固定的将领，执政官只是在战时才临时充任军队
统帅，平时主要是文职官员。
二、执政官与元老院、保民官的关系
必须通过元老院的批准，所以执政官的权力往往受制于人多势众且终
身任职的元老院。而且共和国早中期的执政官基本出身于贵族世家，
卸任后还会进入元老院继续掌控国家政务，因此与元老院关系密切，
荣辱与共，执政官在元老院与公民大会的权力抵牾中往往会旗帜鲜明
地站在元老院一边。但是到了共和国后期，一方面是由于执政官身世
背景的变化（平民可以出任执政官了），另一方面则是鉴于平民政治
势力的日益强大，一些执政官开始改变传统的立场，越来越偏向于平
民一边，实际上是想利用平民的支持来压制元老院，从而实现个人的
政治目的。随着执政官立场的转变，罗马共和国的政治危机也就开始
降临了。
执政官必须应对的另一个政治对手就是保民官，保民官是维护平
民利益的官员，也是平民大会的召集人和主持人，就如同执政官是元
老院和百人团大会的召集人和主持人一样。执政官拥有的是积极的执
行权，保民官拥有的却是消极的否决权，二者正好是针锋相对的。从
这种意义上来说，执政官和保民官恰好构成了两个不同利益集团在政治上的代言人。在罗马共和国的历史上，执政官长期站在贵族阶层和
元老院的立场上与代表平民利益的保民官相对峙，二者之间的权力消
长很好地表现了贵族与平民利益的相互制衡。到了共和国后期，执政
官却开始与保民官结盟，将手中掌握的军队与保民官所控制的平民势
力联合起来，共同对付元老院（从马略到恺撒都是如此），共和国的
末日也就遥遥在望了。
三、执政官身世的变化
从公元前509年开始，一直到公元前367年，罗马共和国的执政官
全部都是贵族出身。这首先是因为罗马共和国本身就是在贵族的领导
下创建的，最初的罗马公民就是指贵族和骑士（富商）这两个优越的
等级或阶层。而且从当时的实际情况来看，贵族不仅家境优裕，而且
世代公卿，家族门第长期掌握着国家权力。贵族子弟从小耳濡目染，
跟随父辈在各种政治场合学习政治技能，立下了驰骋疆场、建功立业
的雄心壮志，所以成年之后很容易子承父业，跻身政坛，大展宏图。
一般而言，贵族子弟想要在政治上获得成功，需要满足几个条
件：其一是高贵的身世和祖辈的荫护；其二是高尚的德行和卓越的功
勋；其三是人民的拥戴和政治的机缘。在这三者之中，其一是背景根
基，其二是必要条件，其三是时势命运。在共和国早中期的浓郁的权
贵政治氛围中，缺乏了背景根基，其他条件很难满足，这样就注定形
成了当时的执政官都是出身名门的惯例。
但是到了公元前367年，在广大平民要求政治权力的呼声之下，
两位平民保民官在公民大会上通过了一条法律，这就是著名的《李锡
尼-赛克斯法》。该法律中有一项条款明确规定，在每年产生的两位执
政官中，有一个职位可以向平民开放，也就是说平民出身的人也可以
成为执政官。果然在《李锡尼-赛克斯法》颁布的第二年，即公元前
366年，罗马就出现了第一位平民出身的执政官，他就是制定这条法
律的两位保民官之一的赛克斯。
然而，虽然有了法律上的规定，现实社会中的情形却是另一回事
——自从赛克斯破天荒地打破了贵族垄断执政官的格局之后，在相当
长的一段时间里，罗马执政官仍然是由贵族出身者包揽。法律只是放
宽了对平民出任执政官的限制，并没有规定两名执政官里必须有平民出身者。赛克斯本人之所以能够在《李锡尼-赛克斯法》颁布的第二年
成为执政官，那是因为他本身既担任过保民官，又出生于平民中的豪
门，他开辟了一条从保民官到执政官的通道。但是赛克斯之后，很少
有平民再担任执政官，尽管这在法理上是被允许的。事实上，由于绝
大多数罗马平民根本就不具备政治背景和政治资源，也缺乏从事政治
活动的专业能力——注重法制的罗马共和政治是需要高度的专业素质
的，不同于雅典民主制那样人人都可以参与——所以很难得到人民的
拥戴和推举，更不可能得到元老院的认可。因此《李锡尼-赛克斯法》
关于平民可以出任执政官的法律规定由于缺乏可操作的具体措施，在
相当长的时间里不过是一纸空文罢了。
到了公元前342年，罗马法律又进一步规定两个执政官都可以由
平民出任，但是一直到公元前172年，才第一次出现了两位平民同时
出任执政官的情况，这时已经接近共和国后期了。此后，越来越多的
平民豪门开始跻身朝政，一些新贵家族开始染指执政官的职位，但是
这些平民新贵一旦成为执政官和加入元老院，他们的政治立场很快就
背离了平民，转变到贵族一边了。
四、法务官（副执政官）的设置和职权
随着《李锡尼-赛克斯法》在法律上打破了贵族阶层对执政官的垄
断，贵族们也相应地向公民大会施压、令其通过了设置法务官（副执
政官）的法案，并且明确规定法务官必须由贵族来担任，法务官分担
了执政官的一些重要职责。因为到了公元前4世纪中叶的时候，罗马
在对外扩张中已经取得了一定的成就，版图已经大范围地拓展了。所
以两位执政官需要治理的地域范围也日益扩大，面对越来越多的事务
已经不可能事必躬亲，而法务官就是专门为执政官设立的助手。法务
官最初为两名，拥有六个“法西斯”，后来随着罗马版图的不断扩
大，逐渐发展为十六人。这些法务官主管司法和行省事务，并在执政
官缺席的时候代行权力，他们的命令也成为罗马私法的重要来源。由
于罗马地处意大利中部，经常受到周边部落结成的同盟的围攻，所以
罗马军队需要在多条战线上同时作战。当两位执政官分身乏术的时
候，法务官也会替代执政官行使军事指挥权。
执政官是罗马最高的行政长官，大权在握，尤其是在共和国后
期，更是执掌军权在罗马政坛上呼风唤雨。罗马历史上那些大名鼎鼎的人物，从马略、苏拉到克拉苏、庞培、恺撒，再到安东尼、屋大维
等，都担任过罗马的执政官。
监察官
罗马共和国的另一个重要官职是监察官，监察官通常是从卸任的
执政官里面选出来的，虽然从法理层面上来说，监察官的地位比执政
官还要高，但是监察官实际上掌握的权力远远不能跟执政官相比。公
元前435年，罗马共和国正式设立监察官，由罗马民众组成的百人团
大会从卸任的执政官中选出两位监察官，任期18个月。监察官每隔四
年左右要组织一个非常重要的活动——人口普查。古代罗马的人口普
查具有重大的政治意义，因为罗马共和国早期最重要的社会组织是百
人团，它根据财产资格把罗马公民分成六个等级。这些等级既构成了
罗马人对外扩张时的基本军事单位，也构成了罗马人选举和税收的基
本单元。而人口普查的最重要的目的就是调查公民的财产，包括钱财
和土地，然后以此来划分等级。按照罗马法律的规定，公民在监察官
进行人口调查时隐瞒财产是一种犯罪行为。当然在罗马共和国，也没
有人会隐瞒自己的财产，每个人都希望自己的财产越多越好。因为财
产越多，等级就越高，享有的政治权力也越大，当然需要承担的义务
也更多。在罗马，财产调查就成为人口普查工作的最主要的任务，而
监察官的重要职责就是负责推进这项工作。
监察官除了负责人口普查、财产登记和等级评估之外，还具有一
种道德监督的职能。监察官往往都是卸任的执政官，德高望重，受人
尊敬，他们也是国家最具威望的道德象征，所以公民才推选他们出来
进行道德监督工作。监察官不仅可以对渎职的元老和卸任的执政官进
行道德追责，还可以根据元老院的自然减员，推荐一些堪当重任、品
德高尚的精英人士来补缺，成为新的元老。此外，监察官还负责公共
财政与合同发包，主持赎罪节洁净仪式等宗教事务。
与执政官相比，监察官并没有执行权，他不能组织召开会议，也
不能带领军队去打仗。作为国家的高级官员，他可以穿紫袍，也可以
坐象牙椅，但是没有“法西斯”的仪仗。他不主管国家的内政外交事
务，只是在人口普查、财产统计、等级划分和道德监督等方面发挥职
能；他不掌握国家的公权力，只是国家道德的象征和维护者。在罗马共和国中，监察官的道德评判与法庭的司法裁决形成了一
种互补关系，尤其是对于罗马上流社会来说，道德评判的意义丝毫不
逊色于法律规范。在一个追求崇高和荣誉的强权社会，监察官的道德
监督的重要性来源于罗马精英阶层自我激励的内在要求，也是出于应
对广大民众的道德压力的政治需要。由于贵族构成了共和国的中流砥
柱，所以身为贵族不仅意味着出身高贵，财产丰厚，还应该具有崇高
的德行。因此，在道德方面对元老等统治阶层进行规范和劝勉，不断
提高贵族的道德水平，就成了监察官的重要职责。
独裁官
罗马执政官、法务官、监察官以及其他较低级别的官员都是国家
常设的官吏，他们的职位和权能都是相对固定的，但是在共和国的早
中期，每当国家面临外敌入侵威胁或者其他重大危机，元老院就会推
举出一位大权独揽、不受任何机构和个人制约的国家最高首领，这就
是独裁官。
歧，所以每当国家陷入重大危机，元老院就必须推举出一位能够力挽
狂澜的领袖人物，凌驾于两位执政官的相互掣肘和元老院与公民大会
的政治对立之上，总揽共和国的一切权力，乾纲独断，拯救国家于危
难之中。独裁官一般都是德高望重之士，政治经验丰富，担任过执政
官、监察官等高官，具有相当出众的领导才能，而且愿意为国家鞠躬
尽瘁，死而后已。独裁官是一个非常设的官职，紧急情况下由两位当
政的执政官之一推荐，经过元老院批准授权，任期为6个月。无论独
裁官是否能够完成元老院和罗马人民赋予他的重任，都必须在任期结
束时卸任。独裁官在任职期间大权独掌，不受任何权力机构的制约，
元老院、公民大会、执政官、监察官都不能否定他的决断。除了代表
罗马人民的保民官以外，独裁官的权力凌驾于所有高官之上（保民官
也不能否决独裁官的决议，只是独裁官不得侵犯保民官的权限）。一
旦独裁官接管了国家权力，执政官就处于大权旁落状态，一切唯独裁
官马首是瞻。独裁官作为罗马军队的最高统帅，即“陆军统帅”
(Magister Populi)，他通常会任命一名与自己共同进退的副手即“骑
兵长官”(Magister Equitum)，协助自己来分担战场指挥和民政管理
等方面的事务。在罗马共和国的早期，由于罗马国势弱小，周边大敌林立，所以
每当国家处于危急状态时，元老院就会临时将所有权力交给独裁官执
掌。这些独裁官虽然在任期内独掌大权，但是都能够洁身自好，严守
规则，决不贪权恋栈。这种高风亮节的执政传统，在共和国初期就已
经立有典范：
公元前458年罗马遭到埃奎人的围攻，国家处于危急之中，一位
德 高 望 重 的 人 物 被 元 老 院 推 举 为 独 裁 官 ， 他 就 是 辛 辛 那 图 斯
(Cincinnatus)。辛辛那图斯曾经担任过执政官的职务，已经卸任回家
务农。当罗马面临外敌入侵的危机时，元老院一致认为，能担当拯救
国家重任的人非辛辛那图斯莫属，于是派人扛着“法西斯”仪仗去聘
请他就任独裁官。当辛辛那图斯从农田里耕地归来时，使者向他宣读
了元老院的任命，他二话不说，冲洗干净身上的泥污，穿上妻子递过
来的长袍，就与使者一起离开家乡奔赴战场。结果辛辛那图斯只用了
16天的时间就打败了强敌，然后立即把“法西斯”归还给元老院，再
次解甲归田。在今天美国的俄亥俄州，有一个城市名叫辛辛那提
(Cincinnati)，它就是因辛辛那图斯而得名的，是美国人民为了纪念华
盛顿不恋栈总统权力的事迹而建。在辛辛那提的市区，至今还有一座
辛辛那图斯的雕像，他一手扶着铁犁，一手拿着“法西斯”。辛辛那图斯出任罗马独裁官
罗马共和国的政治制度设计中有一个基本原则，即职位越高、权
力越大的官员，任职时间就应该越短。两位执政官作为罗马常设的最
高行政长官，任期均为一年。监察官威望虽高，但权力不大，所以可
以出任18个月。而非常时期产生的独裁官不仅权力比执政官更大，而
且是一人专权，相当于王政时期的国王，所以任职时间必须限制在6
个月之内。在罗马，只有一个职位是终身制的，那就是主管宗教事务
的大祭司长，但是他却没有什么政治权力。罗马共和国的这个制度设
计是非常高明的，因为一个人如果掌握的权力太大，而且任期过长，
就很容易演变为专制君主。由于罗马共和国是在推翻君主专制之后建
立的，所以罗马人民对于一人专权的情况特别警惕和憎恶，在制度设
计上必须要限制高级官员的任职时间。
和“法西斯”一样，“独裁官”这个名称最初在罗马并没有贬
义，只是指称一种执掌国家最高权力的临时官职而已。在共和国早期，尤其是公元前410年以后的50年间，由于罗马不断面临外敌的威
胁，当时替代执政官掌权的6位军事指挥官又时常处于意见分歧之
中，因此每到关键时刻，元老院就会推选出一位有能力、有担当的领
袖人物来担任独裁官，让他合法地统揽权力，领导罗马人民来捍卫弱
小的共和国。例如，著名的罗马英雄卡米卢斯就曾出任过5次独裁
官，多次拯救祖国于危难之中。后来随着罗马国势日益强盛，版图逐
渐扩大，罗马人从保家卫国走向了开疆拓土，也就不再需要独裁官这
样的人物来应对危机了。特别是在第二次布匿战争结束以后，罗马已
经占领了大片的海外领土，国内安然无恙，威名声震四海，就更是用
不着靠一位魅力型领袖来挽狂澜于既倒了。至此，独裁官制度基本上
废弃不用了，在长达100多年的时间里，罗马政坛上再也没有出现过
独裁官。
但是到了公元前1世纪，罗马发生了内战，一个名叫苏拉的军事
领袖代表贵族势力镇压了平民派。在挥师进入罗马、剿灭了与之对抗
的马略党之后，大权在握的苏拉迫使元老院授予自己“无限期独裁
官”的职位，以便集中权力来恢复贵族统治的古典共和体制。虽然苏
拉在完成了他的共和重建计划之后急流勇退，告别了政坛，但是他所
开创的“无限期独裁官”的先例却留下了无穷的隐患。
几十年后，同样通过军队干政而独揽大权的恺撒如法炮制，从积
弱不振的元老院手中攫取了“无限期独裁官”的职位。恺撒不仅效法
苏拉成为“无限期独裁官”，而且要做苏拉所未曾做亦未敢做之事，
胁迫元老院和平民大会授予他“终身执政官”之职，实际上是要把罗
马共和国变成恺撒帝国。恺撒的独裁统治激起了一批罗马贵族的极大
愤慨，公元前44年，以马可·布鲁图斯为首的14名元老密谋刺杀了恺
撒。
恺撒遇刺之后，在当年的执政官安东尼的倡议下，罗马元老院永
久性地废除了独裁官的职位。从此以后，罗马政坛上再也没有出现过
独裁官，独裁官也就成为一个不光彩的称呼，被赋予了贬义。公元前
30年屋大维在打败安东尼、完成罗马统一之后，虽然巧作安排把罗马
几乎所有重要权力全都集于一身，但是他决不再像苏拉、恺撒那样使
用“独裁官”的头衔，而是接受了元老院授予的一个全新称号“奥古
斯都”。而从“独裁官”到“奥古斯都”的名称更迭也就意味着，冠
冕堂皇的罗马皇帝从此取代了居心叵测的政治野心家。“法西斯”内涵的演变
“法西斯”是罗马最高权力的象征，只有罗马的执政官、法务
官、独裁官、骑兵长官等高官才有资格拥有，并且他们根据掌握权力
的大小，分别拥有不同数量的“法西斯”，数量越多说明权力越大。
例如两个执政官各拥有12个“法西斯”，法务官作为副执政官拥有6
个“法西斯”，而独裁官则由于把两位执政官的权力集于一身，所以
也把他们的“法西斯”全部据为己有，因此独裁官一个人拥有24个
“法西斯”；他的副手“骑手长官”则拥有6个“法西斯”，和法务
官一样。
“法西斯”仪仗本身具有“合众为一”、团结就是力量的含义。
正因为如此，1776年在北美十三州联合的基础上建立的美利坚合众
国，也把“法西斯”作为国家的标志之一，当时的“法西斯”一词并
不具有贬义，而是“合众为一”的意思。因此，在美国参议院徽章的
底部就印有两个相互交叉的“法西斯”，在缠绕着十三颗星星和红白
相间的十三根竖条（均代表北美十三州）的一条飘带上，写着一句拉
丁文“E PLURIBUS UNUM”，即“合众为一”的意思，表示美国参
议院把各州的权力和力量集合在一起。
可见，“法西斯”原本是一个中性词，既代表罗马的最高权力，
也具有团结一心、“合众为一”的意思。但是到了20世纪初，这个概
念的内涵开始发生变化，流于贬义。20世纪初意大利出现了一个政治
野心家墨索里尼，他在1921年建立了一个政党，取名为“国家法西斯
党”(National Fascist Party)，其寓意取自古罗马大权集中的“法西
斯”概念。墨索里尼其人野心勃勃，狂妄至极，他不仅把自己建立的
政党取名为“国家法西斯党”，而且选用了古罗马的“法西斯”仪仗
作为政党的标志。通过权力运作，墨索里尼在1922年攫取了政权，他
的“国家法西斯党”也就成为意大利的执政党。在长达二十多年的时
间里，墨索里尼一直控制着意大利的政权，并且利用“国家法西斯
党”对内实行独裁统治，镇压人民；对外推行军国主义的侵略政策，
与希特勒统治的法西斯德国相互勾结，成为发动第二次世界大战的元
凶之一。一直到1943年“国家法西斯党”的暴戾统治才被意大利人民
推翻，墨索里尼本人也在1945年被意大利游击队枪决并暴尸米兰广
场。因此，“法西斯”就逐渐演变成一个贬义词了。美国参议院徽章中的“法西斯”标志意大利“国家法西斯党”的标志第IV节 罗马人民领袖和其他官职
执政官、监察官以及非常设的独裁官等都是共和国的政府高官，
在罗马，还有另外一个角色与他们相对峙，这就是平民保民官。保民
官严格说来并不是罗马的政府官员，他不享有罗马高官的特权和“法
西斯”仪仗（法西斯标志），他只是人民的代理人，或者说是人民的
领袖。他代表着人民尤其是平民的利益，在角色定位上始终与代表权
贵的政府官员相抗衡。
保民官
贵族出身，他们立场坚定地维护贵族的利益。但是平民同样也需要拥
有代表自身利益的政治代言人，于是在公元前494年的第一次平民脱
离运动之后，罗马共和国就设立了一个专门保护平民权利的官职——
保民官。保民官由平民大会（特里布斯大会）选举产生，最初的保民
官和执政官一样也是每年选出两位，后来逐渐发展为十位。保民官并
不是真正意义上的国家官员，他不拥有公权力，没有积极的执行权，
只拥有消极意义的干预权，即否决权。保民官的一个重要职权就是可
以否决元老院和执政官制定的法规和发布的政令，只要他认为这些法
规和政令侵害了平民的利益，就可以运用一票否决权，使其归于无
效。
保民官的另外一个重要职权就是受理民众的上诉。在罗马共和国
刚刚建立的时候，瓦列里乌斯就制定了一条保护人民权利的法令——
“任何公民如果被判处死刑或者鞭挞罪，都有权向公民大会上诉”。
罗马有一句代表公民权利的著名口号——“我向人民上诉！”。“人
民”通常是指代表民众权利的公民大会，最初是库里亚大会和百人团
大会，后来也包括特里布斯大会，即平民大会。而平民大会又选出了
平民在政治上的代言人——保民官，所以保民官的一项重要职能就是
受理弱势民众的上诉，为受到重刑判决（以及重大财产罚金）的平民
提供司法援助。
保民官所拥有的上述权力是一种立法方面和司法方面的干预权，
它是专门针对元老院和执政官所拥有的执行权而设立的。元老院和执政官可以制定法规和发布政令，而保民官却可以质疑和否决元老院和
执政官的法规政令；元老院和执政官所拥有的权力是积极的，保民官
所拥有的权力却是消极的，但是这种消极的权力可以保障平民的基本
利益。就此而言，保民官就是维护平民权利的人民代表或者民众领
袖，他们总是和平民站在一起。
此外，保民官还负责召集和主持平民大会，提出法案交由平民大
会表决，以及在重案审判中充当控诉人。保民官甚至还可以对在任执
政官提出指控，虽然这种指控通常都是没有结果的。
罗马法律规定保民官必须是平民出身，就像执政官最初都是贵族
出身一样。尽管公元前367年的《李锡尼-赛克斯法》已经放开了平民
出任执政官的限制，但是保民官的职位却从来没有向贵族开放过，保
民官永远必须是平民出身，平民大会决不会选举贵族为保民官。即使
是像恺撒那样深受民众爱戴的人，也因其贵族身份而不能出任保民
官。正因为如此，共和国晚期一些出身贵族的野心家，鉴于平民的势
力越来越大，想要利用平民的支持来实现政治目的，不惜公开放弃自
己的贵族身份，找一个平民成为其养子，这样就可以名正言顺地竞选
保民官了。后来屋大维一统河山，将罗马的大权集于一身，但是由于
他的贵族身份，同样也不能出任保民官。不过平民大会却授予屋大维
保民官的特权（不在其位却用其权），允许其享有对元老院法案的否
决权和人身安全神圣不可侵犯的权利。
由于保民官总是旗帜鲜明地站在平民的立场上，所以他们很容易
招来贵族的嫉恨和迫害，因此从设立之初保民官就获得了一种特权，
即在任期间其人身安全神圣不可侵犯。由于公元前5世纪中叶曾经出
现过保民官遭人暗杀的事件，所以平民们在公元前449年的第二次脱
离运动中，重申了保民官的这项特权，并且得到了贵族们的认可和遵
守。只有保民官的人身安全受到了法律的保护，他们才敢仗义执言，
全心全意地为平民服务。由于共和国早中期的贵族们恪守法律、讲究
信义，所以在第二次脱离运动之后的三百多年时间里，虽然保民官与
执政官及元老院之间的冲突从未平息，但是再也没有发生过保民官在
在任期间人身受到伤害的事情。一直到公元前133年，保民官提必略·
格拉古在在任期间竟然被贵族唆使的打手公然杀害，这个性质恶劣的
事件埋下了罗马内战的伏笔。既然保民官的人身安全受到了法律的保护，那么他们就必须尽心
尽力地为平民服务。按照罗马法律的规定，保民官在在职期间不得私
自离开罗马，他的家门必须昼夜向人民敞开，以保证民众在任何时
候、有任何困难都可以向他寻求帮助。保民官对于平民的诉求必须无
条件地受理，他始终都应该是人民的忠诚公仆。
保民官与执政官的角色定位和关系变化
保民官作为罗马平民大会的召集人和主持人，其职责相当于今天
美国众议院的议长，就如同召集和主持元老院和百人团大会的执政官
相当于美国参议院的议长一样。罗马共和国本来就是由利益分殊的贵
族与平民这两个阶层共同组成，执政官领导的是由罗马贵族占优势的
元老院和百人团大会，而保民官领导的则是由罗马普罗大众参与的平
民大会。执政官拥有积极的执行权，保民官拥有消极的干预权；执政
官可以主动地行使国家的公权力，保民官却要被动地保护人民的基本
权利。保民官与执政官的不同角色定位很好地体现了罗马政治制度设
计的高明和巧妙。罗马人从一开始就清楚地意识到，罗马共和国以权
贵政治为其特色，以贵族为主体而组成的元老院在共和国中起到了举
足轻重的“压舱石”作用，国家的公权力一定要掌握在贵族阶层手
里，但是人民享有的基本权利必须得到保障。权力(power)属于元老
院，权利(right)则保留在平民大会中；权威属于执政官，但民意却掌
握在保民官手中。执政官与保民官各司其职，各尽其责，执政官的职
责就是维护国家的稳定发展和统治阶层的既得利益，而保民官却构成
了罗马共和国“永久存在的革命”的领袖。
作为罗马两大阶层的利益代理人，执政官与保民官之间的相同点
和不同点体现如下：
首先，执政官和保民官都是采用年度制和同僚制，两者的任期都
是一年，每年都要重新选举。执政官永远是两位，而保民官最初是两
位，后来发展到十位。由于保民官没有执行权，所以不存在彼此掣肘
的问题，但是保民官相互之间也可以行使否决权。
助手，缉捕使相当于公安局局长，专门负责维护治安，缉拿罪犯；保
民官有两位市政官作为助手，市政官主要负责供水、修桥、补路等一系列市政工程。执政官的主要职责是维护国家的政治秩序，保民官的
主要职责则是保障平民的日常生活。
再次，执政官大多出身于贵族，保民官则必须出身于平民。在二
者的出身限制方面，罗马法律曾经做过一些调整（如《李锡尼-赛克斯
法》等），但是这种基本态势却很难改变。由于平民大会严格禁止贵
族担任保民官，所以贵族派的苏拉掌权后，又反过来堵死了平民保民
官进阶政府高官的道路。“苏拉体制”瓦解后，平民保民官极力想跻
身贵族阶层，而贵族出身的执政官却开始倒向平民一边，这种角色定
位的变换恰恰意味着罗马共和国的危机日益加深。
行使审判权，保民官则是代表平民会议对提出上诉的平民行使审判
权，可以改判或者解除原本的判决。从二者之间的法权关系来看，执
政官可以受到保民官的禁制和裁判，保民官却不受执政官的支配，可
见保民官的司法权高于执政官。从法理上来说，虽然执政官掌握着共
和国的行政权力，但是共和国的人民却可以监督政府高官，所以保民
官作为人民的代表，可以对执政官进行禁制和裁判；而执政官既不能
对保民官运用司法权，也不能对保民官造成人身伤害，甚至连独裁官
的权力也不能凌驾于保民官之上。
从理论上来讲，罗马共和国的主体是全体人民，而保民官是人民
的代理人或领袖，所以他应该享有至高无上的权威。但是事实上的情
况却不同，在罗马的政治博弈中，保民官其实只是罗马平民的代理
人，而不是罗马人民的代理人。相对而言，执政官虽然往往站在贵族
的立场上，但是他却是罗马人民的长官，因为执政官是由全体罗马公
民组成的百人团大会选举出来的，而保民官只是平民大会（特里布斯
大会）选举产生的，所以二者在合法性方面的权威是有所差别的。这
也是执政官拥有积极的执行权，而保民官只具有消极的否决权的根本
原因。
由于保民官只是平民领袖而非政府官员，所以他也不能享受政府
官员的特殊待遇：保民官没有“法西斯”仪仗，不能坐象牙椅，不能
穿镶有紫边的托加袍。执政官通常都具有元老的身份，他要召集和主
持元老院会议，但是保民官早先是不允许进入元老院的，他只能在元
老院外面行使干预权。后来由于禁令的放宽，保民官被允许进入元老院参与讨论，但是他在元老院里没有固定的坐席，更没有主席台的位
置（位置都是留给主持会议的执政官和资深元老的），只能坐在门口
的小木凳上旁听。一直到共和国晚期，保民官才可以和贵族元老们平
起平坐。
尽管如此，保民官的否决权却是令元老院和执政官非常头疼的。
保民官以人民的名义对元老院和执政官的法令进行干预，他的身后站
立着广大的罗马平民阶层，他代表了平民的意志，所以元老院和执政
官不得不对其敬畏三分。但是保民官虽然可以运用人民赋予他的干预
权来反对元老院的议案和执政官的政令，他却不能以此来反对百人团
大会通过的法律，因为百人团大会是代表全体罗马公民的权力机构，
它通过的法律具有至高无上的权威性，保民官也不能超越和践踏法
律，他必须在法律的框架之内行事。从这个意义上来说，保民官的干
预权也不是无限制的。
保民官虽然必须为平民出身，但绝非普通民众可以胜任，他们一
般都是出身平民豪门。他们与罗马执政官一样，家境优裕，受过良好
的教养，具有丰富的政治经验。只不过他们关心民间疾苦，勇于为民
请命，自觉地站在平民一边，通过推进各种改革措施来协调平民与贵
族的关系。在罗马共和国，以执政官为代表的贵族集团与以保民官为
代表的平民阶层形成了泾渭分明的两大阵营，二者之间的权力博弈构
成了共和国历史的主要内容。著名罗马史专家蒙森非常精辟地描述了
二者之间的对立：
“两方各在其领袖之下，屹然对峙，宛如列阵备战。一方力图限
制执政官的职权而扩大保民官的职权，另一方必欲消灭保民官职位。
平民的武器是使法律不惩抗命之罪；拒绝为保卫国家而入伍；长官如
有侵犯平民权利的或仅使平民不悦的，处以罚款或绳之以刑法。贵族
对付平民的方法是暴行，并与国家公敌私相勾结，有时也利用刺客的
匕首。”
保民官与执政官、平民派与贵族派之间的对立并非始终都处于剑
拔弩张的紧张状态，有时候双方也能握手言和，同舟共济。例如在迅
猛对外扩张的罗马共和国中期（从《霍腾西阿法》颁布到布匿战争结
束），贵族就与平民携手共进，利益均沾；保民官也与执政官并肩战
斗，关系融洽。一些出身平民豪门的保民官跻身元老的行列，加入新贵的阵营。这一时期是罗马共和国内部矛盾缓解、两大阵营一致对外
的黄金发展阶段。
但是到了公元前2世纪下半叶，罗马的对外扩张告一段落，在诸
多因素的交互影响下，共和国内部的阶级矛盾又开始激化，并且迅速
演变为不可调和之势。贵族们在外省财富的腐蚀下日益堕落，平民大
会也逐渐被失去土地的城市无产者所控制。在这种情况下，保民官就
利用穷人对富人、平民对贵族以及意大利非公民对罗马公民的怨恨，
一方面公然与元老院相对抗，另一方面则与那些拥兵自重的执政官相
勾结。与此相应，从前立场坚定地站在元老院一边的执政官也开始利
用平民革命和罗马内战的混乱局面，与操纵城市平民的保民官暗通款
曲，形成了执政官、保民官和军队的新三角同盟，共同对付元老院和
传统贵族集团。从马略、秦纳到恺撒、屋大维，他们基本上都是沿着
这样一条路线前进的，最终，获得了保民官和城市平民支持的执政官
借助军队取代了元老院的统治，把共和国转变为帝国。
市政官和其他低级官职
罗马共和国还有一个比较重要的官职——市政官(Aedile)，市政
官是保民官的助手，与保民官同时创设，也是由平民大会选举产生。
市政官主要负责罗马城市内的神庙维护、市场管理、粮食供应、街道
和道路养护，以及公共卫生、供水、葬礼和宗教节庆等公共事务，以
及处理一般的刑事案件和行政案件，其名称即源于拉丁语中的“神
庙”(aedes)一词。市政官最初被设置为两名，和保民官一样必须是平
民出身。后来贵族也要求设置两名贵族出身的市政官，因此市政官就
变成了四位。贵族出身的市政官叫“牙座市政官”，即可以坐象牙
椅，表示他是政府的官员；而平民出身的市政官是不能坐象牙椅的，
所以与保民官一样只是人民的代表。虽然后来牙座市政官也可以由平
民来担任，但是他与平民市政官之间仍然保持着一种身份地位上的差
别。
此外，罗马共和国还设有一些权力地位较低的官职，例如财务官
负责在执政官率领军队打仗时管理国库；主审法官负责审理司法案
件；刑事三吏相当于警察局和武警部队，专门负责侦破刑事案件和缉
拿罪犯；土地三吏负责分配和处理新开拓的殖民地；军团长官负责军
队事务，等等。罗马共和国的官职可以划分为高级官员和一般官员两类，市政官
以上的官员都属于高级官员，而诸如主审法官、刑事三吏等则属于一
般官员。罗马还为这些官职设立了一种“年功序列”（或荣誉阶
梯），用来保证国家的主要官员必须具有逐级升迁的行政阅历和军事
经验。元老院分别在公元前180年和公元前81年制定和完善了《任职
年限法》，明确规定了罗马公民担任各级官员时必须满足的年龄条
件。这一法案旨在防止政治野心家凭借投机或者贿赂青云直上，篡夺
国家权力，保证只有那些循序渐进、久经考验的官员才能登上权力的
顶峰。
综观罗马共和国的各种官职，其产生的根据大体上可以分为三
种：公民大会（百人团大会）、元老院和平民大会（特里布斯大
会）。具有执行权的政府官员大多是由百人团大会选举产生的，在紧
急状态下产生的独裁官是由元老院直接任命的，而具有干预权的人民
领袖则是由平民大会选举产生的。
表5-3 罗马政府官员和人民领袖产生的机构
从上表中可以看到，执政官、法务官、监察官、牙座市政官、财
务官等政府官员都是由百人团大会选举出来的，其中执政官须经元老
院批准后才能正式任职。百人团大会是由罗马贵族和平民共同组成的
最重要的权力机构，即代表全体罗马人民的公民大会。独裁官是由执政官推荐、元老院直接任命的，骑兵长官（独裁官副将）由独裁官本
人指定；而保民官和市政官则由平民大会推选。由此可以看出公民大
会产生的政府官员与平民大会产生的人民领袖之间的背景差异和权力
区别。
罗马共和国的兵役制度
罗马共和国实行公民兵役制度，兵民一体，罗马百人团就是兵
役、税收和选举权三位一体的社会基本单位，它既是一个政治机构，
也是一个军事团体，罗马共和国早期的军队就是在百人团的基础上组
建起来的。罗马人在兵役来源上与同时期的希腊人和迦太基人大不相
同，希腊人（包括马其顿人）和迦太基人在战场上大量使用雇佣兵，
罗马的军队则是由罗马公民按照百人团编制而组成的子弟兵（后来又
加上罗马同盟国所提供的兵源），罗马共和国从来不聘用雇佣兵。雇
佣兵是为了钱财而打仗，子弟兵则是为了保家卫国而战斗。
由于罗马是根据个人财产来划分百人团的等级，所以富裕的罗马
贵族和第一等级的百人团往往提供骑兵和全副武装的重甲兵，在战斗
中他们骑着战马或者组成精锐部队冲锋在前，身先士卒。第二、第
三、第四等级的百人团提供轻甲兵，装备和战斗力稍逊于骑兵和重甲
兵，但是仍然士气饱满，勇往直前。第五等级和无产者装备简陋，往
往充当辅助部队和工兵、鼓手等，其战斗力自然不能与前几个等级相
比。
按照罗马的军队建制，一个军团通常是由4000名步兵和300名骑
兵构成，军团下辖若干个百人团，每个百人团由经验丰富的百夫长统
帅，军团则设有军团长官，早先都是由罗马贵族担任。罗马军团在作
战时使用的战术也不同于希腊人的方阵战术，而是采用以百人团为单
位的步队形式排阵，具有更大的灵活性。
罗马军团最重要的标志就是军旗。罗马共和国并不像今天的国家
一样有国旗和国徽，只有“S.P.Q.R.”的统一标志；但是罗马的军队却
有军旗，军旗就是军团的荣誉和象征，也是军团的生命和灵魂，一旦
在战斗中失去了军旗，这个军团的编制就要取消。在共和国的早中
期，每个军团的军旗上面都绘有不同的图腾，如狼头、狐狸头、野猪
等。后来马略在进行军事改革时，将罗马军团的军旗统一改为鹰旗。罗马军旗的雄鹰下面，写有“S”“P”“Q”“R”四个字母，自此
鹰旗就成为罗马军队和罗马共和国的共同标志——凡有鹰旗飘扬的地
方，就是罗马共和国的疆域！罗马军团的鹰旗
自此之后，雄鹰就成为西方传统大国和强国的经典标志，如中世
纪拜占庭帝国和哈布斯堡王朝的神圣罗马帝国的双头鹰徽，近代德意
志帝国的鹰旗和纳粹德国党卫军的鹰徽，以及今天俄罗斯的双头鹰国
徽、美国的鹰徽等。
俄罗斯的双头鹰国徽美国总统的鹰徽
在马略进行军事改革之前，罗马共和国一直没有职业军队，平时
大家务农或各从其业，战时就由元老院委派执政官按照百人团编制
（后来又与行政区域相结合）征集军队，由执政官出任军事统帅负责
战场上的军事指挥、人员调度、军费筹集等一切事务。一个执政官有
权征召两个罗马军团，再配备拉丁同盟或意大利同盟国提供的两个军
团，一共四个军团近两万人。如果敌军太强大，就由两个执政官共同
召集和统帅四个罗马军团和四个同盟军团出征。在古代，国家规模一
般较小，人口有限，这样一支数万人的军队已经足以威慑对手了。再加上罗马子弟兵勇猛顽强、忠诚守纪，从小深受英雄主义精神的熏陶
濡染，而且经过严格的战争训练，所以罗马军队所向披靡、战无不
胜，很快就征服了周边所有民族。
在共和国时期，罗马军人强盛的战斗力主要源于两种动力，一是
追功逐利，二是报效国家。早期罗马军队的军饷非常微薄，但是赏罚
分明，士兵们可以通过战场上的英勇表现而获得大量的战利品。至于
对国家的忠诚意识，一向就是罗马共和国的立国之本，由罗马贵族们
身体力行地做出表率，鼓舞着罗马军人不断地建功立业、创造辉煌。
正是在这两种动力的驱使下，罗马人在对外扩张的过程中充分表现出
勇猛、顽强、凶残、视死如归的性格特征。这种崇尚武力、渴望光荣
的民族性格，追功逐利的贪婪本性，以及不达目的决不罢休的顽强意
志，使得罗马军团用血与剑征服了广袤的疆土，将整个地中海世界都
尽收囊中。
